Wie Euronews berichtet, hat eine Reihe von Mitgliedstaaten der Europäischen Union erneut die Abschaffung des Vetorechts bei außenpolitischen Entscheidungen der EU ins Gespräch gebracht. In einem gemeinsamen Schreiben an die EU-Außenbeauftragte Kaja Kallas forderten Vertreter Österreichs, Belgiens, Deutschlands, Dänemarks, Spaniens, Luxemburgs, der Niederlande, Rumäniens, Finnlands, Frankreichs und Schwedens, vom Einstimmigkeitsprinzip abzurücken und künftig mit qualifizierter Mehrheit zu entscheiden.

Die Verfasser des Appells betonen, das Vetosystem habe die Handlungsfähigkeit der Union in den vergangenen Jahren wiederholt gelähmt. Angesichts der gegenwärtigen internationalen Lage müsse die EU dazu in der Lage sein, ihr gemeinsames Gewicht rasch und wirksam zur Geltung zu bringen. Die elf Staaten formulierten fünf Leitprinzipien für eine Reform. Dazu zählen ein verstärkter Rückgriff auf die sogenannte „konstruktive Enthaltung“ sowie der Verzicht darauf, außenpolitische Entscheidungen mit sachfremden Konflikten zu verknüpfen.

Neu ist diese Debatte keineswegs. Die EU-Kommission unter Ursula von der Leyen drängt seit Jahren darauf, die „Fesseln der Einstimmigkeit“ abzustreifen. Nach Viktor Orbáns Niederlage bei den ungarischen Wahlen im April rief sie dazu auf, „die Gelegenheit zu ergreifen“, um das Vetorecht in der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik zu überwinden. Auch der deutsche Außenminister Johann Wadephul setzt sich seit April dafür ein, das Einstimmigkeitsprinzip noch vor Ende der laufenden Legislaturperiode abzuschaffen, und hat einen Sechs-Punkte-Plan zur Reform der EU-Institutionen vorgelegt.

Ob ein solcher Übergang tatsächlich durchsetzbar wäre, ist allerdings fraglich. Die Kluft zwischen der Rhetorik eines Abschieds vom Vetorecht und der Bereitschaft der Staaten, eben dieses Instrument einzusetzen, sobald eigene Interessen berührt sind, ist struktureller Natur.

Eine Erklärung für dieses Spannungsverhältnis hat bereits vor sechzig Jahren Stanley Hoffmann geliefert. Der funktionalistischen „Logik der Integration“ stellte er die fortbestehende „Logik der Vielfalt“ von Nationalstaaten gegenüber. Seine Unterscheidung zwischen Low Politics und High Politics erklärt, weshalb die supranationale Integration in Wirtschaft, Handel und Regulierung weit vorangeschritten ist, ohne zugleich eine gemeinsame Außenpolitik hervorzubringen.

Unter Low Politics fallen vor allem Fragen des wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Wohlergehens: Handelsordnungen, Zölle, Wettbewerb, technische Standards, Marktregulierung, Landwirtschaft sowie bestimmte Bereiche der Sozial- und Wirtschaftspolitik. Auf diesen Feldern lassen sich Interessen quantifizieren, wechselseitige Zugeständnisse aushandeln und Paketkompromisse schließen. Staaten können Kompetenzen übertragen, ohne damit ihre politische Autonomie grundsätzlich preiszugeben.

Ernst B. Haas, der weithin als Begründer des Neofunktionalismus gilt, gab dieser Theorie mit seinem 1958 erschienenen Werk The Uniting of Europe ihre klassische Form. Kooperation in einem Bereich, so die Annahme, erzeugt Integrationsdruck in benachbarten Politikfeldern. Ein gemeinsamer Markt verlangt einheitliche Wettbewerbsregeln und Standards, die daraus entstehenden Verflechtungen ziehen weitere Kompetenzübertragungen nach sich. Erwartet wurde, dass der wirtschaftlichen Integration eine Verlagerung politischer Loyalitäten folgen würde und dass sich die wirtschaftliche Integration schrittweise zu politischer Integration ausweiten würde.

Hoffmann wandte dagegen ein, dass diese Logik nur so lange trägt, wie die Integration nicht in den Bereich der High Politics vordringt: in die außenpolitische Orientierung, Verteidigung und Sicherheit, den Einsatz militärischer Gewalt, die Beziehungen zu Großmächten und die Stellung eines Landes im internationalen System. Hier geht es um Fragen des politischen Überlebens, des Status und der staatlichen Handlungsautonomie. Der Übergang vom gemeinsamen Markt zu einer gemeinsamen Außenpolitik ist daher keineswegs die natürliche Fortsetzung des Integrationsprozesses. Einer anderen Entscheidungsinstanz das Recht zu übertragen, über Verbündete und Bedrohungen, über die Zulässigkeit von Gewaltanwendung und über den Preis politischer Risiken zu bestimmen, berührt den Kern staatlicher Souveränität. 

Wirtschaftliche Verflechtung beseitigt außenpolitische Interessengegensätze nicht. Diese werden durch das geprägt, was Hoffmann als „nationale Situation” bezeichnet: geografische Lage, historische Erfahrung, Wirtschaftsstruktur, militärische Fähigkeiten, außenpolitische Verpflichtungen, kollektives Gedächtnis und die Vorstellungen der politischen Eliten von der Rolle des eigenen Landes. Ein und dasselbe Problem kann für den einen Staat eine unmittelbare Bedrohung darstellen, für einen anderen ein fernes Risiko und für einen dritten eine wirtschaftliche Chance.

Dass es der EU immer wieder schwerfällt, zu einer gemeinsamen Position zu gelangen, lässt sich deshalb weder allein mit unzulänglichen Verfahren noch mit mangelndem politischen Willen erklären. Das Einstimmigkeitsprinzip ist vielmehr Ausdruck der Tatsache, dass die Mitgliedstaaten nicht dazu bereit sind, den EU-Institutionen in außenpolitischen Fragen das letzte Wort zu überlassen. In der Wirtschaftspolitik kann die unterlegene Seite einen Mehrheitsbeschluss als vorübergehend nachteilig hinnehmen. In der Außenpolitik dagegen kann sie denselben Mechanismus als Gefahr für die eigene Sicherheit begreifen.

Einer voll entwickelten supranationalen Außenpolitik steht zudem entgegen, dass es keine einheitliche europäische politische Gemeinschaft gibt, die das Tragen dieser Kosten legitimieren könnte. Die europäischen Gesellschaften mögen diplomatische Abstimmung, Sanktionen oder eine gemeinsame Beschaffung im Verteidigungsbereich unterstützen. Daraus folgt jedoch nicht, dass sie Bedrohungen gleichermaßen wahrnehmen oder dazu bereit sind, vergleichbare Verluste zu tragen oder einer Umverteilung von Ressourcen zugunsten eines gemeinsamen Ziels zuzustimmen.

Der sogenannte Spillover-Effekt stößt daher beim Übergang zu High Politics an seine Grenzen. Je weiter supranationale Institutionen in die Bereiche Sicherheit und Gewaltanwendung vordringen, desto entschiedener holen die Staaten die Kontrolle auf die zwischenstaatliche Ebene zurück. Kooperation bleibt möglich – aber nur dort, wo sich die nationalen Einschätzungen von Bedrohungen und Kosten sowie die angestrebten Ergebnisse decken. Die Institutionen der EU können einer solchen Konvergenz Form und Dauer verleihen, sie aber nicht hervorbringen.

Der Streit über Abstimmungsverfahren gehört seit den Anfängen der europäischen Integration zu deren zentralen Konfliktlinien. Jean Monnet betrachtete das Einstimmigkeitsprinzip als eine der wesentlichen Schwächen internationaler Organisationen. Der Vertrag von Rom sah deshalb eine schrittweise Ausweitung des Anwendungsbereichs qualifizierter Mehrheitsentscheidungen vor. Akzeptiert wurde das Mehrheitsprinzip von den Mitgliedstaaten allerdings nur in Bereichen, in denen eine Abstimmungsniederlage keine grundlegenden nationalen Interessen gefährdete.

Zum ersten großen Konflikt kam es in der Krise des „leeren Stuhls“ von 1965 und 1966, als Frankreich sich sowohl dem Übergang zu Mehrheitsentscheidungen als auch einer Stärkung der supranationalen Institutionen widersetzte. Der Luxemburger Kompromiss änderte die vertraglichen Regeln zwar formal nicht, begründete aber eine politische Praxis des Konsenses. Rechtlich blieben Mehrheitsentscheidungen möglich, tatsächlich vermied es der Rat aber fast zwei Jahrzehnte lang weitgehend, in sensiblen Fragen abzustimmen.

Erst mit dem Aufbau des Binnenmarkts wurde der Anwendungsbereich des Mehrheitsprinzips erneut ausgeweitet. Qualifizierte Mehrheitsentscheidungen kamen nun vor allem dort zum Einsatz, wo wirtschaftliche Hemmnisse beseitigt werden sollten. Politisch sensible Bereiche hingegen unterlagen weiterhin dem nationalen Vetorecht. Dieses Muster setzte sich auch bei späteren Vertragsreformen fort. Die Mitgliedstaaten akzeptierten Mehrheitsentscheidungen dort, wo sie ihre grundlegenden nationalen Interessen nicht als berührt ansahen.

Die Außenpolitik folgte von Beginn an einer anderen Logik. Die 1970 geschaffene Europäische Politische Zusammenarbeit war außerhalb des Gemeinschaftsrahmens angesiedelt und beruhte auf Konsultationen statt auf Mehrheitsentscheidungen. Die Mitgliedstaaten koordinierten ihre Positionen zu internationalen Fragen, doch gemeinsame Standpunkte entstanden erst, nachdem nationale Differenzen ausgeräumt worden waren. Auch Versuche, eine stärkere politische Union zu schaffen (darunter der Tindemans-Bericht), vermochten an diesem zwischenstaatlichen Grundsatz nichts zu ändern.

Mit dem Vertrag von Maastricht wurde diese Trennung institutionell verankert. Die Gemeinschaftspolitiken entwickelten sich auf Grundlage supranationaler Entscheidungsverfahren und qualifizierter Mehrheiten weiter, während die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) dem intergouvernementalen Pfeiler zugeordnet blieb und auf Einstimmigkeit beruhte. Spätere Reformen verbesserten die außenpolitische Koordinierung, Einstimmigkeit blieb aber die Grundregel.

Der Vertrag von Lissabon schaffte die Pfeilerstruktur ab, schuf den Europäischen Auswärtigen Dienst und stärkte die Stellung des Hohen Vertreters. Die Kontrolle über strategische außenpolitische Weichenstellungen verblieb aber bei den Mitgliedstaaten. Die EU erhielt wirkungsvollere Instrumente zur Koordinierung. Für besonders sensible nationale Interessen sowie für militärische und verteidigungspolitische Fragen bestehen starke Vetosicherungen. Artikel 24 des Vertrags über die Europäische Union schreibt die Einstimmigkeit weiterhin als Grundregel der GASP fest, Artikel 31 lässt Entscheidungen mit qualifizierter Mehrheit nur in eng begrenzten Fällen zu. 

Das Mehrheitsprinzip greift vor allem bei der Umsetzung bereits getroffener Beschlüsse, nicht aber bei grundlegenden strategischen Entscheidungen über die Beziehungen zu Drittstaaten, Sanktionsregime oder militärische Fragen. Auch nach Lissabon blieb die Einstimmigkeit damit gemäß Artikel 24 EUV die allgemeine Regel für die GASP, während Artikel 31 Mehrheitsentscheidungen nur in Ausnahmefällen zulässt. In der Praxis betreffen diese vornehmlich Umsetzungs- und Verfahrensfragen. Entscheidungen über die Beziehungen zu Drittstaaten, Sanktionen und Verteidigung verbleiben im Kern unter nationaler Kontrolle.

Das Vetorecht diente dabei weiterhin als Instrument zur Wahrung nationaler Interessen. Zwischen 2016 und 2022 wurden zahlreiche Entscheidungen durch Vetos oder deren bloße Androhung verzögert oder verhindert. Ungarn machte von diesem Instrument besonders häufig Gebrauch. Doch auch andere Staaten griffen darauf zurück, wenn Entscheidungen auf EU-Ebene mit ihren nationalen Prioritäten kollidierten.

Seit 2023 hat die Debatte über eine Ausweitung qualifizierter Mehrheitsentscheidungen an Intensität gewonnen, nicht zuletzt infolge der Auseinandersetzungen um Beschlüsse mit Bezug auf die Ukraine. Ungarns Versuche, finanzielle und politische Unterstützung für Kiew zu blockieren, verliehen Forderungen nach einer Reform zusätzlich Auftrieb. Neun Mitgliedstaaten gründeten die „Gruppe der Freunde“ qualifizierter Mehrheitsentscheidungen in der GASP. Zugleich empfahl eine deutsch-französische Expertengruppe, das Mehrheitsprinzip noch vor einer künftigen Erweiterung der Union auszuweiten.

Spätere Entwicklungen haben aber verdeutlicht, dass das Problem keineswegs auf eine einzelne Regierung beschränkt ist. Selbst Staaten, die für eine vertiefte Integration eintreten, sind nicht dazu bereit, das Einstimmigkeitsprinzip vollständig preiszugeben. Dies zeigte sich etwa bei den Spannungen hinsichtlich der EU-Politik gegenüber Israel, als Deutschland Maßnahmen blockierte, die von mehreren anderen Mitgliedstaaten unterstützt wurden.

Die GASP sollte daher nicht als unvollendete gemeinsame Außenpolitik verstanden werden, die nach der nächsten Reform zwangsläufig den Charakter einer europäischen Handels- oder Wettbewerbspolitik annehmen wird. Ihre Begrenzungen sind kein vorübergehender Konstruktionsfehler. Sie spiegeln vielmehr einen grundlegenden Widerspruch wider: Während die europäische Wirtschaft weitgehend supranational organisiert ist, bleiben politische Macht, Sicherheit und strategische Verantwortung im Wesentlichen auf nationaler Ebene verankert.

Die GASP ist deshalb keine embryonale föderale Außenpolitik, sondern ein Mechanismus zur Koordinierung nationaler Strategien. Ihre Wirksamkeit hängt davon ab, ob sich die Interessen der Mitgliedstaaten decken – nicht vom jeweiligen Abstimmungsverfahren. Die Forderung nach einem Übergang zur qualifizierten Mehrheit richtet sich gegen das Symptom, die Einstimmigkeitsregel. Die Ursache beseitigt sie nicht: die Unterschiede zwischen den nationalen Ausgangslagen und das Fehlen einer einheitlichen politischen Gemeinschaft.

Auf Einstimmigkeit im Bereich der High Politics zu verzichten, war in früheren Phasen der europäischen Integration nicht möglich – und ist es auch heute nicht. Die Staaten sind dazu bereit, technische und exekutive Fragen nach dem Mehrheitsprinzip entscheiden zu lassen. Nicht bereit sind sie hingegen dazu, anderen die Entscheidung darüber zu übertragen, wer ihre Verbündeten und Gegner sind, welche Bedrohungen sie anerkennen, welcher außenpolitischen Orientierung sie folgen oder welchen Preis für das Eingehen eines strategischen Risikos sie zu zahlen bereit sind. 

Die Abschaffung des Vetorechts schafft kein gemeinsames strategisches Interesse, wenn ein solches nicht existiert. Sie würde lediglich der Mehrheit ermöglichen, einzelnen Staaten Entscheidungen aufzuzwingen, die diese womöglich als Bedrohung ihrer eigenen Sicherheit begreifen. Gerade deshalb muss das Vetorecht erhalten bleiben. Es ist weder ein bloßer Verfahrensmangel noch ein Relikt aus der Frühphase der europäischen Integration. Es gewährleistet vielmehr, dass die Entscheidungsbefugnis über Krieg und Frieden, über Sicherheit und internationale Orientierung weder einer Mehrheit von Staaten noch supranationalen Institutionen zur freien Verfügung gestellt wird. 

Die Einstimmigkeit markiert die reale Grenze der europäischen Integration. Zugleich ermöglicht sie den Mitgliedstaaten, außenpolitisch zusammenzuarbeiten, ohne die souveräne Kontrolle über den Bereich der High Politics preiszugeben.

Titelbildbild: Christian Lue / Unsplash

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